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嘉峪关市推进养老服务事业发展的调研报告
来源:嘉峪关市民政局  日期: 2017-06-15  点击数:

   内容摘要:人口老龄化当今社会各国面临的其性问题,发达国家已于上个世纪中后期步入老龄化社会。中国于20---年也进入超龄化社会,60岁以上老年人口占总人口比例已居家10.18%。预计到2040年我国将达到人口老龄化的高峰。嘉峪关市目前60周岁以上的老年人口数为   人,占总人口数  %。各处养老需求正在悄然发生变化,养老事业正越来越受到社会的关注。因此,加强对养老模式等系列养老问题的研究,了解嘉峪关市社会化养老事业现状,分析目前养老事业发展喫睥问题及老年人对养老资源需求诉影响因素,对于推动嘉峪关市未来养老产业的发展,从容应对人口老龄化高峰的到来,建设和谐社会具有重大 的现实意义。最近,我们对全市养老服务业发展现状进行了调研,结合外地的问答题非常和经验,就进一步加快我市养老服务业发展提出了对策建议。

    一、养老服务事业发展取得了突出成绩

    ()构建了一个比较系统的养老服务格局。近年来,我市的养老服务产业得到了多层次、多方位的快速、健康、持续发展,初步形成了覆盖全市老年人的以“社区为基础、居家为依托、机构为补充”的社会养老服务体系。当前全市养老床位数有1200张,每千名老人拥有养老床位达35张。目前,全市有养老机构7家,其中公办1家,民办5家,公建民营1家。分别是嘉峪关市社会福利院、嘉峪关夕阳红老年公寓、嘉峪关市夕阳红敬老院、嘉峪关市康怡圆养老公寓、嘉峪关市松鹤居养老院、嘉峪关寿星园老年公寓、嘉峪关市舜辰颐养中心。城市社区老年人日间照料中心21个,占全市城市社区覆盖率的70%,农村社区老年人日间照料中心17个,实现农村社区老年人日间照料中心全覆盖。为了使建成并已投入运营的城市社区老年人日间照料中心运行良好、服务规范,我局于2016年12月份向各区下发了通知,要求各社区老年人日间照料中心要加强运营管理,督促社区服务中心安排相应的专职服务人员,制定工作职责、服务内容和服务流程等规章制度,制定服务标准和监督评估办法,规范服务行为,逐步建立适应老年人日间照料服务需求、建立健全社区老年人日间照料中心管理体制和运行机制,充分发挥社区老年人日间照料中心的社会效益。

   市居家养老服务中心建于2012年,是借助社会管理服务中心社会治理平台,通过建立专业的居家养老服务系统,采用“政府引导、市场运作、企业服务”的模式,为全市注册居家养老服务的老人免费配备“一键通”,使60岁以上具有我市户籍且在我市长期居住的老人(包括老干部),在家里就可以享受到家庭保洁、生活照料、餐饮服务和医疗保健等各类亲情式养老服务。尤其对失能和半失能老人的照顾解除了子女们的后顾之忧,受到了广大老年人及其亲属的普遍欢迎和热情赞誉,得到了省内外各界和全市上下的积极肯定。截止目前,系统登记居家养老的老年人1.78万人,占60岁以上老年人的52.8%。加盟服务组织15家(其中家政类7家,餐饮类8家),为老服务人员350余人;每月为居家老人提供养老服务超过5万人次;至今年4月底累计服务达225万人次,日平均服务达到1708人次。

   此外,我市积极开展医养结合工作。嘉峪关市舜辰颐养中心于2016年被确定为省级医养结合试点单位,嘉峪关市社会福利院北院区被确定为市级医养结合试点单位。

   2016年,嘉峪关市舜辰颐养中心为进一步提升“医养结合”水平,该院对原有的医务中心进行全面改造提升,设置就诊室、治疗室、输液观察室、取药室、健康档案室、医疗器材室等功能室,添置医用病床、输液椅、紫外线消毒车、药品储存柜、制氧机、治疗车、输液架、急救箱、轮椅等医疗设备。市第一人民医院、明珠社区卫生服务中心派驻医护人员开展医疗服务,一般性疾病在院内即可治疗,遇到重大疾病及突发情况,由120送往市医院诊治,医疗保障服务进一步及时、有效、科学、规范。

   为更好地开展医护型养老与健康管理服务,社会福利院与建设社区卫生服务中心签订了《医护型养老与健康管理服务机构项目合作协议书》,社会福利院由建设社区卫生服务中心负责运营,福利院实行监管。2016年该院投资1186万元,对院内原有房屋设施进行装修改造,新建康复与健康管理服务大楼,打造全新的“医养结合”新型福利院。该院以老年人基本生活需求为导向,引入智能化养老、整体系统化养老、需求层次性养老等先进的养老管理与服务模式,着力构建医护型养老模式,实施连续性健康管理服务。该院设有老年病专科,设置床位110张,服务内容涵盖健康档案管理、疾病诊治和护理服务、康复保健服务、精神心理服务、健康宣教服务、健康咨询服务、健康检查服务、大病康复服务以及临终关怀服务等。专业医护人员对不同老人的身体和心理情况做出评估,建立电子档案,设计个性化的医疗护理方案,提供24小时医疗保障服务。

    (二)出台了一套比较完备的养老服务政策。根据国家、省相关养老政策,嘉峪关市委、市政府先后出台了《关于加强新时期老年优待政策的实施意见》、《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《居家养老服务暂行办法》、《居家养老服务标准》、《居家养老服务评估办法》、《城乡日间照料中心建设方案》、《养医机构服务标准》、《养医机构服务评估办法》、《关于进一步加强基层老年协会建设的意见》、《嘉峪关市经济困难的老年人补贴实施细则》、《嘉峪关市困难家庭失能  半失能老年人入住养老机构补助实施办法》等配套文件,从政策体系上保障了老年人的养老服务需求。

    (三)打造了一批较高水平的养老服务机构设施。逐年加大对养老服务设施建设和信息服务等方面的资金投入。市社会福利院、市居家养老服务中心、城市社区日间照料中心、农村老年人互助幸福院等一批设施先进、功能完善、服务一流的养老服务机构相继建成运行;部分社会养老服务机构和康乐寿医护养老院内部设施按照标准化要求得到更新、改造和提升。

    (四)探索了一条适合我市特点的养老服务路子。根据不同层次的服务需求,积极探索适合我市实际的发展模式和服务方式,形成了一批具有我市特色、示范带头作用的成功典型。2012年,嘉峪关市成立了市居家养老服务中心,在落实中央精神、创新养老服务上走在了全省前列。为认真贯彻落实国家、省、市《关于加快发展养老服务业的实施意见》要求,嘉峪关市社会福利院与市舜辰颐养中心签定了《公建民营养老机构项目合作协议书》,由市舜辰颐养中心供养全市特困老年人员,2016年市舜辰颐养中心被定为“省级医养结合试点单位”,积极探索“公建民营”、“医养结合”新型养老模式,同时我市还创新了异地养老、旅游养老等养老模式,实现了传统养老向现代养老的转型,福利养老向高端养老的发展。为满足城乡空巢老人的社区养老需求,我市集中资金与标准化社区同建设、同规划,建成城乡社区老年人日间照料中心27个,其中:农村17个,城市10个,设置床位420张。17个行政村率先在全省实现了城市老年人日间照料中心和农村老年人互助幸福院。每个城乡日间照料中心均设有“五室” 即日间休息室、休闲娱乐室、图书阅览室、健身康复室和就餐室。

    二、养老服务事业发展中还存在的困难和问题

   (一)养老机构聘用专业护理人员比较困难。主要原因一是由于各养老机构属社会公益性养老院,收费不能太高,导致聘用人员的薪金较低;其次是由于护理老年人工作,尤其是护理失能、半失能老年人的工作更为劳累,因此聘用的护理人员流动性较大;服务队伍素质偏低,专业化服务水平不高

   (二)目前我市大部分养老机构都属于公益性养老机构收费较低,运营比较困难,建议出台有关养老机构的运营补贴政策,以便各养老机构能够高效运营,充分发挥社会效益。

   (三)我市养老机构目前还存在入住率较低的问题。今后我局将以发展护理型养老机构为重点,鼓励现有养老机构增设护理型床位、改造院内医疗护理康复设施、设置标准化医务室,进一步全面提升养老服务水平,提高机构入住率。

    三、我市养老服务事业发展面临的新挑战、新期待及新取向

   (一)自觉直面人口加速老龄化的新挑战。近年来,我市人口老龄化速度快、数量大,2015年底全市60岁以上老年人口3.03万人,占常住人口的比例次达到15%,已进入人口老龄化快速发展阶段,预计到2020年将突破3.8万人,但社会养老服务建设相对滞后、养老服务和产品供给不足、市场发育程度低、供需矛盾突出,全市人口老龄化形势日益严峻。

   (二)清醒认识人民群众实现老有优养的新期待。随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高,努力使全市老年人享有与率先实现两个翻番的目标相符的养老服务,也是广大老年人对未来幸福生活的热切期盼。老年人在享有较为殷实的衣、食、住、行等基本物质生活的同时,在养老服务方面也有了更多的诉求。

   (三)科学展望我市养老服务事业发展的新目标。按照扩规模、上层次的目标,大力实施居家养老服务平台建设、社区养老服务设施建设、养老服务机构建设、医养融合发展、特殊困难老年人关爱“五大工程”,到2020年全面建成以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系,更好满足老年人养老服务需求。

    ——到2017年建成覆盖全市的居家养老服务网络平台,到“十三五”末形成“15分钟养老服务圈”,生活照料、家政服务、健康管理、应急救援等服务覆盖到所有城镇居家老年人。

    ——社区养老服务设施条件改善加强,覆盖所有城市社区。

    ——机构养老服务保障功能明显增强,新增养老床位320张,全市社会养老床位数达到每千名老年人38张以上,其中护理型床位占机构养老床位的30%以上;养老机构实现城市镇村全覆盖,入住率达到80%以上,养老护理员持证上岗率达到90%以上。

    ——养老服务和医疗卫生深度融合发展,基本形成覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络,65岁以上老年人健康管理率达到90%以上,基本满足老年人健康养老服务需求。

    ——以特困老人供养、高龄津贴、养老服务和护理补贴、家庭养老支持政策为主要内容的老年人福利服务制度基本建立,覆盖生活照料、康复护理、精神慰藉、临终关怀全程服务的老年人长期照护体系初步形成。

   ——养老服务市场化发展格局基本形成,培育1-2个养老服务龙头企业和知名品牌,养老服务增加值在服务业中的比重显著提升。

    四、进一步加快发展我市养老服务事业的建议

    (一)增强紧迫意识,实施顶层设计,突出养老服务事业发展优先地位。一要加大领导推进力度。建立市委市政府主要领导亲自抓、分管领导具体抓和政府牵头、民政主管、部门协助、社会参与的养老服务体系建设组织领导机制,形成整体合力。二要加大规划落实力度。确保养老服务体系建设与经济社会发展相协调,与我市的社会经济快速发展同步;同时,将养老服务产业作为发展现代服务业的突破口和拉动消费的朝阳产业,努力推动养老服务产业繁荣发展。三要加大责任考核力度。将养老服务事业发展纳入社会事业和经济发展考核体系,将机构建设、新增养老床位、资金投入、规范化水平等指标,列入政府每年为民办实事内容,明确具体责任,加强考核督查。

   (二)坚持政府主导,引导多元参与,构建竞相发展现代化养老服务新格局。一是明晰政府定位。要致力于转变养老服务生产者的角色,充分利用自身对社会资源的掌控度和民众的认可度,通过制定优惠政策、实施经费补贴、引导社会力量参与、加强宏观管理和微观服务,推动养老服务事业健康发展。二是动员社会各方参与。特别要重视发动公益慈善组织参与,促进养老服务事业发展社会化和多元化,推动养老服务多样化和高效化,使老年人可以自主选择服务机构和服务方式,满足不同层次养老服务需求。三是大力鼓励民间资本投入养老服务产业。积极引导和鼓励养老服务产业化发展,将养老服务产业纳入优先发展产业导向目录,在项目审批、土地供给、政策优惠和资金扶持等方面给予倾斜。四是大力营造敬老、爱老、养老、优老氛围。通过宣传,增进“人人都会老,人人要敬老”的社会共识,自觉肩负起各自应尽的社会和历史责任。

    (三)发挥基础优势,创新发展方式,全面提升养老服务水平。一是按照社会发展和市场需求合理布局,逐步形成政府和社会合作办非营利性中端养老服务和社会办营利性高端养老服务相结合的发展格局。二是优化机构养老结构。要以发展护理型养老机构为重点,鼓励现有养老机构增添护理型床位、改造院内医疗护理康复设施、设置标准化医务室。三是提升社区居家养老服务功能。应列为优先建设的重点。在提高覆盖面的同时,要科学布局居家养老服务站并规范管理,整合现有服务网络和社会资源,优化设施配置,优先保障社区养老服务用房和设施配套,增加养老服务网点,丰富服务项目,增强社区养老服务能力。引导和鼓励社会组织参与居家养老服务,培育和发展社区专业志愿者队伍,为特定人群建立结对服务常态机制,拓展社区日间照料养老服务功能,并使居家养老服务向农村延伸。结合我市智慧城市建设,以信息化、智能化呼叫救助服务平台为基础,有效整合信息服务资源,建立完善的社会养老信息服务系统,以提供紧急救援、生活照料、家政服务为基本服务内容,打造真正意义上的“没有围墙的养老院”。四是积极探索设立市级老年病医院。可采用政府划拨土地、依靠社会力量筹资、按照市场化机制建设和运作的方式,设立一所兼有老年病防治和老年养护功能的市级老年病专科医院,改善老年人就医条件,提升老年病防治水平,提高老年人健康保健质量。

   (四)完善政策配套,加大扶持力度,不断增强养老服务事业持续健康发展活力。一是加快地方立法进程。我市要力争在全省率先出台有关养老服务的地方性法规;有关部门要积极探索养老服务市场运行机制、风险规避机制和投入激励机制等方面的政策办法,完善适应市场经济发展、充满生机活力的养老服务管理制度体系。二是加大资源供给政策扶持。对社会力量参与养老服务事业,要在经费投入、土地划拨、规费减免、建设运行补贴、养老机构综合责任保险等方面加大扶持;要将养老服务机构建设纳入城市建设、社区建设和住房建设规划,并维护规划的严肃性和权威性。三是支持发展新型养老模式。积极研究对新型养老模式的政策支持措施,重点支持发展养医结合型、康复护理型、居家照料型养老服务机构。四是坚持适度普惠型福利政策。增加政府购买养老服务项目、扩大政府购买养老服务惠及人群,适时研究出台独生子女“失独”家庭养老保障特殊政策,完善高龄、贫困、独居、失能老人等特殊困难家庭养老社会保障制度。五是完善激励机制。要使社会资本投入养老服务项目在土地取得和价格方面享受与政府事业单位同等待遇;要加大财政扶持力度,对低回报率养老服务项目建立补偿基金、对中标价和政府定价进行差额补偿、对投资大建设周期长的项目进行贷款贴息;要加快推进养医一体型养老机构医疗定点扩面工作。六是鼓励从事养老服务工作。要明确服务机构、人才队伍建设标准,规范从业人员职业资格认证,加大一线中高级护理员补贴力度,提高养老服务人员工资、福利待遇和社会地位。

    (五)公共财政保障,社会资本发力,建立健全养老服务事业投入长效增长机制。一是建立稳定的财政投入机制。将养老服务项目纳入公共财政预算,逐年增大福彩和慈善资金对养老服务的投入。二是积极探索鼓励社会投入机制。通过以奖代补、购买服务、贷款贴息等方式,吸引社会资本参与养老服务事业发展,提高社会投入占比,形成多元化资金投入机制。对民资投入建设和经营的养老服务机构,可适度放开收费价格管理,允许其按照市场变化规律合理确定收费价格。三是发挥资金导向作用。明确财政资金投入导向,提高资金投入效率;鼓励兴建非营利普惠型养老机构;在现有政策基础上,提高护理型床位一次性建设补贴和日常运行补贴标准。

   (六)加强队伍建设,加大培训力度,不断提高专业化养老服务水平。一是完善强化职能管理机制。在市民政局设立社会福利科,专职负责全市辖区内养老服务机构建设策划、功能定位、业务培训和运行管理。二是建立专业服务人员培训机制。在市社会福利院设立专门的培训机构,研究制定养老行业高端人才引进培养政策;重视养老服务队伍职业技能培训,开设养老护理专业和相关课程,加快专业人才培养;加强对护工培训机构的指导和支持,提高培训的针对性和实效性。三是建立养老服务激励机制。增加政府扶持的养老服务公益性岗位,设立护理员最低工资标准。四是建立公平竞争机制。通过强化市场竞争机制,促进养老服务机构良性竞争。五是建立信息交流机制。加强政府、机构、老人和亲属之间的良性互动,畅通表达利益诉求和维护合法权益的渠道,强化监督管理、奖惩激励和公众监督。

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